АКРА: бюджетное правило снизит зависимость от нефти

Опыт применения сделал российское бюджетное правило жестче

Структурный дефицит — гипотетический дефицит, возникающий в ситуации, когда циклическая (неустойчивая) часть доходов равна нулю, то есть при условии равенства доходов своему устойчивому в долгосрочной перспективе структурному уровню.

За 10 лет оценка устойчивой цены нефти выросла с 20 до 96 долл./барр. (на 380% в реальном выражении), а разрешенный к планированию структурный дефицит — с 0 до 1% ВВП.

Российский федеральный бюджет использует бюджетные правила с 2004 года (новая версия станет четвертой). Основным элементом является формула для определения предельного уровня расходов, закрепляемого при планировании бюджета на будущий год.

Правила формулируются с целью снижения зависимости динамики расходов от наблюдаемых и ожидаемых колебаний нефтяных цен. Предельные расходы определяются максимальной величиной структурного дефицита (0%, с 2012 года — 1%). Такая формулировка и заявленные цели не противоречат опыту развивающихся стран и стран — экспортеров сырья.

Однако, как показала практика, существует риск неоптимальной оценки устойчивого уровня доходов. С 2004 по 2014 год изменения правила как раз были вызваны переоценкой этого уровня, зависящего от устойчивого базового уровня цены нефти, а также коррекцией мнения о безопасном уровне дефицита, который можно финансировать за счет накопления долга и других источников.

Базовая цена на нефть, в 2004 году определявшаяся без явной связи с наблюдаемой ценой, в последней версии (2014 года) задавалась динамически и автоматически, как скользящее среднее. Это должно было избавить от ошибок планирования. Но, несмотря на наличие формулы, как раз за счет не вполне реалистичной базовой цены структурный дефицит при заданных по правилу расходах казался низким, хотя нефтегазовая зависимость была объективно велика.

Поэтому возникший в 2014 году после падения нефтяных цен полный дефицит при сохранении правила истощал бюджетные резервы, перспективы пополнения которых были весьма неопределенны. Кроме того, динамика предельных расходов потребовала бы их серьезного снижения в 2015–2018 годах даже при сохранении правила и даже в номинальном выражении, а это всегда политически сложно. Более медленный рост расходов ранее, при высоких ценах на нефть, мог бы стать более приемлемой альтернативой.

Несоответствие темпов роста частного спроса ожиданиям может делать желаемым расширение государственного спроса и его позиционирование в качестве ведущего стимула экономического роста. Руководствуясь данной логикой, можно сделать вывод о том, что переход к более жесткому (допускающему меньшие уровни расходов) бюджетному правилу означает замедление экономического роста. Но, по мнению АКРА, применение упрощенного качественного анализа может приводить к ошибочной оценке результатов экономической политики.

Фискальный мультипликатор — это отношение изменения фундаментальных переменных (реального ВВП, потребления, инвестиций) к экзогенному изменению фискальной политики (как совокупных расходов и доходов бюджета, так и их отдельных компонент) за определенный период времени.

Экономическая теория использует концепцию фискальных мультипликаторов для оценки влияния динамики государственных расходов на экономический рост. Выводы, полученные на базе обширных межстрановых сопоставлений, противоречивы. Достаточно определенно можно сказать, что не любой государственный спрос стимулирует рост и что эффективность расходов зависит от макроэкономических условий.

Мультипликаторы роста расходов, произошедшего в нормальных условиях, могут быть ниже, чем во время рецессии, вплоть до отрицательных по некоторым видам расходов. Способ их финансирования также, похоже, имеет значение. Ожидаемое сжатие расходов не обязательно связано со сжатием спроса, так как может компенсироваться ростом частного спроса или даже стимулировать его расширение. Кроме того, значение имеют проводимая денежно-кредитная политика и близость процентных ставок к нулю.

В конкретной ситуации консолидации федерального бюджета РФ говорить о его влиянии в отрыве от решений Банка России некорректно. Начиная с 2015 года вынужденный фискальный стимул (дефицит) полностью компенсируется сдерживающей монетарной политикой в рамках борьбы с превышающей среднесрочную цель ожидаемой инфляцией.

По мере снижения дефицита будет смягчаться и монетарная политика. Их совокупное влияние на экономический рост в ближайшие годы будет нейтральным либо слабоотрицательным. В долгосрочной перспективе снижение роли государства в российской экономике будет способствовать расширению частного спроса.

Действующий механизм

— базового объёма нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть (40 долларов США за баррель в ценах 2017 года с ежегодной индексацией на 2 % с 2018 года) ((НГД(P_баз,FX_прогноз));

— объёма ненефтегазовых доходов (ННГД);

— расходов по обслуживанию государственного долга (%).

Расходы = НГД (P_баз,FX_прогноз) ННГД  %[2]

При таком способе определения объёма предельных расходов федерального бюджета обеспечивается бездефицитный бюджет на первичном уровне (без учета расходов на обслуживание государственного долга) при базовых параметрах.

Дополнительные нефтегазовые доходы (формируемые вследствие фактического превышения цен на нефть базового уровня) подлежат зачислению в Фонд национального благосостояния. В случае образования недополученных нефтегазовых доходов федерального бюджета финансирование дефицита федерального бюджета осуществляется за счет Фонда национального благосостояния.

Пополнение/использование средств Фонда национального благосостояния осуществляется посредством операций на внутреннем валютном рынке. Такой механизм позволяет обеспечить накопление/реализацию иностранных активов в направлении и объёмах, обеспечивающих снижение зависимости реального эффективного курса рубля от колебаний цен на нефть.[3]

В случае, когда объём средств Фонда национального благосостояния опускается ниже 5 % ВВП, предельный объём использования средств Фонда национального благосостояния не может превышать 1 % ВВП. Такой механизм является автоматическим стабилизатором для случая снижения равновесного уровня цен на нефть ниже текущего допущения (40 долларов США за баррель в ценах 2017 года).[4]

Новое правило более устойчиво к кризисам прошлого

Оценка качества правила должна зависеть от того, с какими целями оно вводится. В нашем случае основными положительными результатами применения должны стать, в частности, более определенные объемы и структура государственных расходов и, как следствие, снижение неопределенности как у получателей бюджетных средств, так и у экономических агентов в целом. В этом смысле критическое значение играет возможность следования правилу в случае изменения внешних условиях, его устойчивость.

Расчеты не учитывают влияния динамики госрасходов на деловую активность и траекторию ВВП. Ненефтегазовые доходы на каждый год зафиксированы на фактическом уровне. Расчетный курс рубля при базовой цене получен из собственной модели валютного курса, в которой все факторы, кроме цен на товары сырьевого экспорта, зафиксированы на фактическом уровне 2004–2016 годов и на прогнозных уровнях 2017–2021 годов.

Расчеты АКРА показывают: уровень ненефтегазового дефицита, достигаемый к 2019 году при новом правиле, сопоставим с уровнем, который мог бы быть достигнут при использовании предыдущей версии: 5,5% против 6–6,5% (и текущих 9%). Сопоставимы также уровни расходов и полный дефицит. Основные отличия правил можно выявить не в прогнозируемых на ближайшие пять лет условиях, а при гипотетическом новом эпизоде роста и падения нефтяных цен (например, по сценарию 2005–2008 и 2011–2014 годов).

В 2009 и 2015 годах от использования правил отказались по разным причинам. В первом случае государству требовалось фискальным стимулом сгладить циклическую рецессию, а не просто демпфировать волатильность сырьевых рынков (правило оказалось недостаточно контрцикличным). Расходы были увеличены на 5% ВВП — по мере выхода из рецессии к 2010–2011 году стимулирование должно было завершиться возвратом к более низким уровням расходов и ненефтегазового дефицита (к показателям 2007–2008 годов).

Но итог оказался иным: выход на новые высокие уровни и внедрение относительно мягкого правила. Отчасти из-за этого во втором случае отказ мотивировался соображениями потенциальной нефинансируемости дефицитов, возникающих в соответствии с правилом, и пониманием избыточной нефтегазовой зависимости бюджета.

Новая формула для федерального бюджета за счет значительно меньшей гибкости базовой цены нефти существенно ограничивает нефтегазовую зависимость, ощутимо снижая волатильность расходов. Если бы новая формула применялась в 2014 году, падение нефтяных цен не потребовало бы номинальной заморозки или секвестра бюджета.

Переходные положения

Переходные положения новой конструкции «бюджетных правил» были реализованы в 2017 году. До законодательного закрепления «бюджетных правил», дополнительные нефтегазовые доходы, поступающие в 2017 году в связи с превышением цены на нефть марки «Юралс» уровня 40 долларов США за баррель, не использовались на финансирование дополнительных расходов федерального бюджета.

С февраля 2017 г. Минфином России на ежемесячной основе проводились операции по покупке иностранной валюты в объеме превышения фактических поступлений нефтегазовых доходов над уровнем нефтегазовых доходов федерального бюджета (сформированного при цене на нефть марки «Юралс» 40 долларов США за баррель).

Реализация подобного механизма на протяжении года позволила в значительной мере снизить зависимость бюджета, обменного курса, инфляции и других макроэкономических параметров от волатильности нефтяных котировок.[5]

АКРА: бюджетное правило снизит зависимость от нефти

Ограничение использования конъюнктурных нефтегазовых доходов обеспечило сокращение риск-премии по российским активам и привело к снижению требуемой доходности и равновесных реальных процентных ставок в экономике.

Недооценка курса рубля может приводить к завышенному структурному дефициту

Бюджетное планирование осуществляется в рублях, а один из основных факторов неопределенности — долларовая цена нефти. В этих условиях прогнозирование валютного курса играет особую роль.

В марте–апреле текущего года средний курс рубля находился на уровне 57,2 руб./долл. С учетом наблюдавшейся на тот момент ситуации с ценами на нефть многие аналитики и экономические ведомства страны предсказывали значительное ослабление курса рубля. Согласно консенсус-прогнозу Focus Economics, среднегодовой курс должен был составить 61 руб./долл.

Но принципиально конъюнктура, как и курс с тех пор не изменились, что логически объясняется либо существованием временно действующих факторов, вызывающих отклонение наблюдаемого курса от фундаментального (моделируемого), либо несовершенством применяемых моделей валютного курса (влияние каких-то факторов учтено неверно).

АКРА сравнивает альтернативы при одинаковой среднегодовой цене нефти на уровне 54 долл./барр., отличающиеся только курсом рубля (57 против 62 руб./барр.)

Поскольку такое отклонение в сторону более крепкого рубля будет влиять на прогноз нефтегазовых доходов, оно может приводить к недооценке текущего дефицита на 0,4% ВВП (350–400 млрд руб. в ценах 2017 года). А в терминах бюджетного правила — к завышенному примерно на ту же величину структурному дефициту за счет завышенного прогноза нефтегазовых доходов при базовой цене нефти.

АКРА: бюджетное правило снизит зависимость от нефти

Повторяющиеся отклонения такого размера маловероятны: рыночные курсы должны сходиться к фундаментальным уровням, а системы прогнозирования, как правило, корректируются с учетом зафиксированных в прошлом ошибок. Несистематически возникающие ошибки как в сторону переоценки, так и в сторону недооценки не угрожают устойчивости правила. Необходимо лишь иметь возможность оперативно корректировать структуру финансирования дефицита или использование профицита на сопоставимую величину.

История правила

В России «бюджетные правила» впервые были введены в 2004 году, когда был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации, призванный обеспечивать сбалансированность (покрытие дефицита) федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Была установлена цена отсечения (20 долларов за баррель нефти в 2004 году, 27 долларов в 2006 году), и формирование фонда производилось за счет перечисления нефтегазовых доходов, поступающих в бюджет свыше цены отсечения.

С 1 февраля 2008 года Стабилизационный фонд был разделен на Резервный фонд (создан для финансового обеспечения нефтегазового трансферта) и Фонд национального благосостояния (создан для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации).

Для формирования бюджета на период 2008—2010 годов были установлены параметры: величина ненефтегазового дефицита бюджета — 4,7 % ВВП; нефтегазовый трансферт — объём нефтегазовых доходов, который можно направить на финансирование расходных статей бюджета — 3,7 % ВВП; пороговый объём Резервного фонда был установлен равным 10 % ВВП, после преодоления порога нефтегазовые доходы направлялись в Фонд национального благосостояния.

В связи с кризисом 2008 года новой ценой отсечения стал уровень 45 — 50 долларов за баррель нефти, который обеспечивал нефтегазовый трансферт на уровне 4,7 % ВВП. В 2011 году пороговый объём Резервного фонда был установлен в размере 7 % ВВП.

1) цена отсечения нефтегазовых составляла 91 доллар за баррель нефти и более не прогнозировалась, а рассчитывалась на основе статистических данных за предыдущие годы как трендовый показатель;

2) объём расходов бюджета определялся как сумма ненефтегазовых доходов и нефтегазовых доходов в рамках расчетной цены на нефть плюс максимально возможный дефицит бюджета в размере 1 % ВВП.

С 2015 года применение бюджетных правил было приостановлено для возможности гибко реагировать на ситуацию с падением цен на нефть, ослабление рубля, инфляционные процессы и экономические санкции.

АКРА: бюджетное правило снизит зависимость от нефти

Новая конструкция бюджетных правил вступила в силу с 1 января 2018 года с учетом переходных положений и предусматривает объединение Резервного фонда с Фондом национального благосостояния на базе Фонда национального благосостояния[1].

Аргументы в пользу смягчения правила

Основным аргументом, высказываемым в пользу смягчения бюджетного правила, является следующее предположение. Увеличение предельного дефицита бюджета позволит направить средства в размере этого увеличения на инвестиции в экономику.

За смягчение бюджетного правила последовательно выступал помощник президента России Андрей Белоусов, предлагавший в 2014 году снизить порог Резервного фонда с 7 до 5 % ВВП, чтобы направить высвободившиеся средства на строительство дорог, состояние которых мешает росту экономики страны, а также заместитель министра экономического развития Андрей Клепач.

«Мы должны подойти к тому, чтобы быть предельно честными, и тогда сказать: да, мы сохраняем бюджетное правило, но тогда мы должны признать, что высоких темпов роста при сложившейся мировой конъюнктуре у нас не будет. Те темпы роста, которые мы можем иметь, — это два-три процента», — говорит Андрей Клепач.

Данную позицию поддерживает бывший министр экономического развития Алексей Улюкаев, заявивший, что бюджетное правило должно быть «чувствительно к инвестиционному циклу или варьироваться с учетом того, какая инвестиционная ситуация складывается». По мнению Заместителя председателя Правительства Ольги Голодец, правило негативно влияет на экономическое и социальное развитие страны — под вопросом оказываются не только социальные, но и инвестиционные расходы. [7]

АКРА: бюджетное правило снизит зависимость от нефти

Режим жесткой экономии, определяемой правилом, оказывает негативное влияние не только на инвестиционное развитие национальной экономики, но и как следствие на социальное развитие страны.

Перевод природных ресурсов в финансовые (накопление средств в суверенных фондах) не оптимально. Расходы на инфраструктуру, средства производства (создание материальных ресурсов) формирует другую структуру хозяйства. В кризисные времена более развитая и диверсифицированная экономика может потребовать гораздо меньших ресурсов на поддержание.[7]

Следование «бюджетным правилам» позволит снизить зависимость федерального бюджета от цен на нефть и гарантировать исполнение всех обязательств государства независимо от изменений цен на нефть и фазы сырьевых циклов.[3]

Базовый уровень заимствований ограничен объемом расходов по обслуживанию долга (~0,8% ВВП в год), что обеспечивает сохранение стабильного экономически безопасного уровня государственного долга, а также способствует минимизации влияния государственных заимствований на процентной ставки для частного сектора.

Определение базовой цены на нефть на уровне 40 долларов США за баррель в ценах 2017 года обусловлено оценкой долгосрочного равновесного уровня цен на нефть в условиях ускоряющихся технологических изменений.[1]

В поддержку введения «бюджетных правил» высказывался Министр финансов Антон Силуанов: «Если мы хотим обезопасить исполнение наших обязательств от внешних факторов, мы должны быть реалистичными в оценке макропараметров, в том числе, цен на наши экспортные товары. На нефтяные цены влияют много факторов, которые Россия не контролирует.

Как будет выполняться соглашение с ОПЕК? Как будет развиваться сланцевая добыча в США? Выйдут ли на рынок новые игроки типа Ливии с Нигерией, которые дают сейчас дополнительное предложение? Как будет развиваться мировая экономика, в том числе китайская, как одного из основных потребителей нефти? Мы помним период двухлетней давности в январе 2016 года — нефть стоила $25-26.

В поддержку новой конструкции «бюджетных правил» выступает Министр экономического развития Максим Орешкин. По его словам, это позволит последовательно снижать дефицит бюджета. Благодаря бюджетному правилу к 2020 году дефицит может сократиться с существующих 2% ВВП до 0,8% ВВП.[9]

http://s00.yaplakal.com/pics/pics_original/5/7/9/2555975.jpg

Экономический рост не будет оправданным без существования бюджетного правила, считает директор Центра исследований региональных реформ РАНХиГС Александр Дерюгин. «Мы не можем себе позволить пустить все деньги на расходы и увеличивать тем самым экономический рост, потому что если случится новый кризис, то Россия останется у разбитого корыта и это перечеркнет весь рост, который был. Новое бюджетное правило довольно жесткое, в принципе цена отсечения в размере $40 за баррель — справедливая», — уверен Александр Дерюгин.[9]

Бюджетное правило могло быть жестче, говорится в заявлении миссии МВФ: «Для обеспечения межпоколенческой справедливости и создания механизма, обеспечивающего плавную адаптацию к устойчивым изменениям цены на нефть».[10]

«Определение фискальной цели должно учитывать долгосрочные финансовые обязательства, демографические тенденции и учитывать межпоколенческий капитал. Текущий и прогнозируемый ненефтяной первичный дефицит бюджета России превышает долгосрочные фискальные показатели, согласующиеся с межпоколенческим равенством (в диапазоне 3-4.5 процентов ВВП)» — считают в МВФ.[11]

Конструкция бюджетного правила, предложенного Минфином, согласуется с денежно-кредитной политикой ЦБ РФ, указывала председатель Банка России Эльвира Набиуллина. «В целом прогнозные параметры и бюджетные параметры мы поддерживаем. И на данный момент они в целом согласованы с основными направлениями денежно-кредитной политики ЦБ РФ, которые мы будем обсуждать».[12]

«Мы понимаем, что колебания курса — это проблема для нашей экономики. В повышенной волатильности нет ничего хорошего. И хотя сейчас волатильность рубля ниже, чем была два года назад, ниже, чем волатильность цен на нефть — вы видите, как ходят цены на нефть — и сопоставима уже с теми странами, которые находятся на таком же уровне развития, как и мы.

http://inform-24.com/uploads/posts/2015-09/1443173825_budget3.jpg

Бюджетное правило обеспечивает макроэкономическую стабильность, в том числе курса национальной валюты, что способствует формированию предсказуемых макроэкономических условий, необходимых для обеспечения устойчивого роста экономики. Его пересмотр может стать отрицательным сигналом для инвесторов.[3]

Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Бухгалтерия, финансы